En abril de 2020 se hizo pública la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso “Comunidades indígenas miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) vs. Argentina”, cuya implementación representa un gran desafío para el Estado argentino.
Las comunidades indígenas víctimas de este caso pertenecen a cinco pueblos indígenas (wichí, chorote, toba, chulupí y tapiete) y están asentadas ancestralmente en los ex lotes fiscales identificados como “55 y 14”, en Santa Victoria Este del departamento Rivadavia, en la provincia de Salta, en el límite con Bolivia y Paraguay. Esta zona tiene una extensión total de 643.000 hectáreas en la región denominada “Chaco semiárido” del Gran Chaco Sudamericano que ocupa parte de la Argentina, Bolivia y Paraguay.
Se trata de más de 132 comunidades indígenas que comprenden alrededor de 2.000 familias y 10.000 personas, organizadas en la Asociación de Comunidades Aborígenes Lhaka Honhat (en adelante, la Asociación), que las nuclea políticamente en su reclamo contra el Estado. Desde 1984, exigen la demarcación y titulación de su territorio ancestral, y la relocalización de las numerosas familias criollas actualmente asentadas en él, con su respectivo ganado. Producto del pastoreo sin controles, la tala ilegal y la proliferación de alambrados, las comunidades indígenas sufrieron la degradación del ambiente, de sus formas de alimentación y de su identidad cultural.
Ante la falta de respuesta local, en 1998 la Asociación interpuso una denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), con representación del Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS). Fue en este marco que la Corte IDH dictó la sentencia, veintidós años más tarde, condenando a la Argentina por la violación del derecho de propiedad comunitaria, la identidad cultural, el ambiente sano, la alimentación adecuada y el agua. La Corte IDH también ordenó al Estado las siguientes reparaciones: i) delimitar, demarcar y otorgar el título comunitario indígena, haciendo efectiva la relocalización de la población criolla a través de acuerdos de parte y del otorgamiento de ciertas condiciones mínimas (pasturas, alambres, agua); ii) presentar un plan de acciones orientadas a restituir los derechos al agua, a la alimentación y al ambiente sano, respetando la consulta indígena previa e informada; iii) adoptar medidas de adecuación normativa en materia de propiedad comunitaria; iv) adoptar medidas de satisfacción y compensación.
Debido a la amplitud de temas abordados y a la mirada intercultural que prevalece, la sentencia es considerada “ejemplar”, pues define un abordaje simétrico entre las comunidades peticionantes y el Estado en la definición de la estrategia de trabajo, al tiempo que fija un horizonte desafiante para futuras intervenciones.
Para coordinar las acciones relativas al cumplimiento de las medidas reparatorias dispuestas por la Corte IDH, en septiembre de 2021 se creó una Unidad Ejecutora de la Sentencia en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación (UEN). Ese mismo mes fui convocada para incorporarme al equipo de trabajo, en calidad de asesora del Estado ante la Corte.
A pedido de las autoridades, a fines de 2023 inicié el trabajo de sistematización de la experiencia de la UEN, con el objetivo de extraer los principales aprendizajes y hallazgos de un trabajo inédito y que sienta precedentes para el accionar con perspectiva intercultural en la política pública del Estado nacional.
Como sostiene Jara (2013), la sistematización es una herramienta metodológica que permite producir conocimiento desde la acción, desde una perspectiva crítica, participativa y transformadora. Es por ello que me propuse poner en valor las estrategias de trabajo adoptadas por la UEN entre diciembre de 2021 y octubre de 2023 para garantizar el derecho a la consulta de las comunidades indígenas peticionantes en el caso, específicamente en relación con las medidas de restitución territorial y el derecho al acceso al agua.
A continuación, describo el marco contextual e institucional en el que se inscribe esta experiencia. Luego me detengo en las referencias teórico-metodológicas que orientaron y organizaron el proceso de sistematización de la experiencia. Finalmente, expongo los principales resultados obtenidos, enfatizando en los principales hallazgos, aprendizajes y conclusiones.

En atención a la complejidad y extensión de las reparaciones impuestas en la sentencia de la Corte IDH, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos de la Nación creó la Unidad Ejecutora Especial Temporaria “Unidad para la Ejecución de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Lhaka Honhat” (UEN), en el ámbito de la Secretaría de Derechos Humanos.¹
Se trata de un ámbito de articulación con todos los organismos y jurisdicciones competentes del Estado nacional (conf. Art. 6), en aras de gestionar el trabajo de implementación desde una perspectiva multidimensional y de interdependencia de los derechos y bienes a restituir y/o reparar, de acuerdo con el espíritu de la sentencia del Tribunal. También establece acciones de concertación que deben arbitrarse junto con la provincia de Salta, en el marco de las atribuciones concurrentes entre el Estado nacional y dicha jurisdicción.
Debido a las particularidades del caso, la UEN también debe articular y consensuar sus acciones con las víctimas (las comunidades miembros de la Asociación) y con las organizaciones de las familias criollas alcanzadas por las medidas territoriales dictadas en la sentencia, pues deben relocalizarse fuera del territorio comunitario.
A partir de entonces, la UEN se centró en el diseño de un plan de acción que incorpora las medidas reparatorias establecidas en el fallo, centralizando información respecto a los diagnósticos elaborados por distintos actores públicos y privados, como así también las iniciativas (planes, programas, proyectos y acciones) ejecutadas, en ejecución y planificadas por los organismos nacionales. Luego, las propuestas para dar forma al plan se elaboraron en conjunto con diversos organismos del Estado nacional: ministerios de Obras Públicas, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Desarrollo Social, Economía, Educación, Salud, Defensa, Mujeres, Géneros y Diversidad, Interior, Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), entre otros.² A lo largo de este proceso, resultó fundamental el conocimiento y aportes del equipo técnico del INTA e INAFCI que reside en Santa Victoria Este, así como de las organizaciones no gubernamentales (ONG) con presencia en esta localidad desde hace varias décadas. También se discutieron las propuestas con las autoridades provinciales y municipales competentes: ministerios de Desarrollo Social, Infraestructura, Salud Pública y Producción y Desarrollo Sustentable.
Luego de numerosas instancias de validación interministeriales e interjurisdiccionales, el Plan de Acción fue elevado a la Corte IDH en julio de 2023³ y se compone de cuatro ejes de trabajo: Restitución territorial, Mejoramiento de la calidad de vida, Gestión ambiental y Fortalecimiento de los actores locales.
En atención a lo encomendado por la Corte IDH y al derecho internacional vigente ‒al que la Argentina suscribe‒, las distintas acciones que forman parte del Plan de Acción en ejecución o a ejecutarse deben someterse a Consulta Libre, Previa e Informada (CLPI) de las comunidades indígenas. Tomando en cuenta la priorización realizada por las víctimas, se inició el proceso de consulta para definir los alcances y condiciones de implementación del eje 1 (Restitución territorial) y uno de los componentes del eje 2 (Mejoramiento de la calidad de vida) en lo referido al acceso al agua.
En junio de 2022 se realizaron los primeros talleres de CLPI para validar esas acciones junto a las comunidades indígenas alcanzadas por el fallo. Como resultado de este proceso, se suscribió un acuerdo entre las partes que fue presentado a la H. Corte el 29 de noviembre de 2022 y homologado por el Tribunal el 7 de febrero de 2023.
En síntesis, la sistematización que presento a continuación se centra en los mecanismos de CLPI establecidos por la UEN entre diciembre de 2021 y octubre de 2023 para diseñar y ejecutar las medidas reparatorias fijadas por la Corte IDH en lo referido a restitución territorial y acceso al agua de las comunidades indígenas alcanzadas por la sentencia.

En la Argentina, a partir de la reforma constitucional de 1994, la diversidad étnico-cultural comienza a plasmar en reconocimientos jurídicos a los pueblos y comunidades indígenas e impone nuevos desafíos para promover las relaciones entre distintos grupos culturales⁴ La normativa vigente reconoce sus derechos a la personería jurídica, la propiedad comunitaria de sus tierras, a la participación y consulta en la gestión de los recursos naturales, entre otros, poniendo en evidencia la preponderancia de un sujeto colectivo en la relación que las comunidades indígenas establecen con el territorio, con la toma de decisiones, con su representación y organización sociocomunitaria. Por ello, las políticas que involucren a los pueblos y sus comunidades deben reconocer y fortalecer ese sujeto colectivo, por medio de la protección y el desarrollo de condiciones sociales, políticas y culturales en las que cobran sentido esos mismos derechos. Desde esta perspectiva, las comunidades indígenas constituyen la unidad de análisis y de intervención, pues es en el marco sociocomunitario que sus integrantes definen su identidad, su pertenencia y su organización.
El concepto de “interculturalidad” procura establecer políticas, programas y acciones que tomen en cuenta esta diversidad cultural. Como sostiene Catherine Walsh, este término se inscribe en el esfuerzo por construir una sociedad justa, equitativa, igualitaria y plural. Desde una perspectiva crítica, la interculturalidad

Un derecho fundamental reconocido por la Argentina refiere al derecho a la consulta libre, previa e informada (CLPI) de los pueblos y comunidades indígenas, cuyo propósito es garantizar su efectiva participación en las decisiones que se adopten y que afecten a sus recursos naturales, a sus territorios y a su vida comunitaria en general. Además de ser un derecho reconocido en la Constitución Nacional, el Convenio OIT N° 169 (aprobado y reglamentado por Ley Nacional N° 24071) establece la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas antes de adoptar medidas que los afecten.⁵
El proceso de consulta constituye un derecho procedimental, pues su cumplimiento garantiza el efectivo logro de los derechos sustantivos. En el caso que nos ocupa, es condición para el logro de las medidas reparatorias fijadas por la Corte IDH en su sentencia, como es el acceso a la tierra y al agua.
Si bien en Argentina la CLPI no ha sido reglamentada aún por una norma específica que regule o protocolice un procedimiento particular, se pueden establecer algunos principios generales, en base a la normativa mencionada previamente y a algunas experiencias puntuales. Así, la CLPI tiene por finalidad promover y garantizar la participación integral de los pueblos indígenas, siempre a través de sus instituciones representativas, para que, junto a la institucionalidad pública, sean protagonistas de todas las fases (diseño, implementación, monitoreo y evaluación) de aquellas medidas, planes, programas y proyectos que puedan afectarlos. También busca lograr marcos de acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas, desarrollando un diálogo e intercambio de saberes con perspectiva intercultural. Con el fin de asegurar la protección de este derecho fundamental, también se consideran algunos principios integrales, referidos a la buena fe, a la adecuación de los procedimientos (tiempos, espacios y contenidos) y legitimidad jurídica y política (que el procedimiento consensuado sea coordinado por funcionarios gubernamentales idóneos y por las autoridades comunitarias que hayan sido designadas a tal fin).
En el presente trabajo me refiero a la CLPI como un proceso, en tanto involucra los distintos momentos de la política pública (diseño, ejecución, monitoreo y evaluación). No obstante, entiendo también a la política pública como un proceso, que en el caso en estudio refiere al diseño de un plan de acción con participación de agentes estatales, dirigentes indígenas y organizaciones de la sociedad civil, en el que cada uno de ellos asume distintos roles (por ejemplo, mediadores o protectores) y promueve diversas estrategias (subalternizadoras o superadoras), mediante las cuales establecen condiciones particulares para la formulación y ejecución de las políticas y programas del Estado. Por lo tanto, lejos de entender al Estado como exterioridad, considero que el “Estado y los proyectos políticos que le dan forma pueden ser entendidos como el resultado de la lucha por la hegemonía por la imposición de la dominación” (Grassi, 2003: 109). Entonces, el proceso de la política pública hace referencia al contexto particular en la que esta es producida y de la que es producto “pero obliga también a analizar las múltiples luchas surgidas en su implementación, resignificando, en distintos momentos, sus contenidos y expresión particular en una política de Estado” (Martínez, 2004: 21).
En síntesis, la CLPI, aún sin una normativa específica en Argentina, constituye un derecho procedimental fundamental para garantizar la participación efectiva de los pueblos indígenas en todas las fases de las políticas públicas que los afectan. Su implementación requiere legitimidad jurídica y política, pertinencia cultural y mecanismos de diálogo, en un proceso atravesado por disputas, negociaciones y resignificaciones que configuran el sentido mismo de la acción estatal. Esta perspectiva del proceso de consulta de las comunidades, organiza y fundamenta las elecciones metodológicas que se describen a continuación.

En primer lugar, reflexionar sobre el proceso vivido requiere incorporar al análisis la posición que ocupé al interior de la UEN y la relación que esta condicionó con los distintos actores que entrevisté o con quienes mantuve reuniones.⁶ Advertí, en este sentido, que algunos entrevistados orientaron sus reflexiones hacia una evaluación del proceso de consulta, debido a mi pertenencia institucional, por ello tuve que reiterar en varias oportunidades los objetivos de realizar un trabajo de sistematización, centrados en comprender “por qué pasó lo que pasó” para identificar colectivamente las lecciones aprendidas de esta experiencia.
En segundo lugar, al realizar las entrevistas advertí que hubiera sido más enriquecedor generar un espacio de encuentro entre los distintos actores y sus múltiples pertenencias en una única reunión para promover un intercambio reflexivo y crítico de la experiencia compartida. Sin embargo, encontré limitaciones a esta propuesta desde el equipo conductor de la UEN, pues un encuentro de estas características habilitaría compromisos que, debido al momento de fin de ciclo de la gestión, no podrían garantizarse.
Por otro lado, el principal facilitador fue mi participación en la experiencia desde el inicio, manteniendo un diálogo fluido con cada uno de los actores participantes. Construimos relaciones de mucha confianza. Además, la sistematización de esta experiencia resulta valiosa para la mayoría de los participantes, porque constituye un insumo para definir futuras estrategias de trabajo. Asimismo, la dinámica de trabajo de la UEN se sustentó en el registro exhaustivo de las distintas instancias de diálogo e intercambio con las instituciones y actores involucrados en el caso. Por lo tanto, dispuse permanentemente de registros y diversas fuentes que facilitaron la reconstrucción de la experiencia. Por último, al tratarse de un caso con tratamiento judicial, se formalizaron los acuerdos con la Corte IDH y por ende con los peticionantes.

El proceso metodológico contiene tres instancias. Las dos primeras buscan reconstruir históricamente la experiencia. El tercer momento procura reflexionar críticamente sobre el proceso vivido.

1) Clasificación y ordenamiento de la información: tomando como referencia los intereses de la pesquisa, las dimensiones elaboradas para abordar analíticamente el eje propuesto, se clasificó y ordenó la información disponible, compuesta por notas, informes, minutas y registros de campo. También se incorporaron intercambios por WhatsApp, pues los diálogos informales aportan a la reconstrucción sobre los procesos analizados. También se identificaron los hitos más relevantes, que se ordenaron en una línea de tiempo.⁷
2) Realización de reuniones y entrevistas: una vez clasificada y ordenada la información surgida de los registros, se realizaron cinco entrevistas y dos reuniones con aquellas personas y equipos que participaron de manera directa en la implementación de la CLPI. Algunas entrevistas no pudieron realizarse en territorio, debido a un imprevisto de carácter coyuntural. Por esta razón se realizaron de manera virtual y sincrónica. El intercambio sobre la experiencia de consulta se realizó a partir de entrevistas guiadas pero abiertas, para habilitar el punto de vista propuesto por los entrevistados.
3) Análisis, síntesis e interpretación crítica: se reflexiona sobre el proceso vivido a partir de una “dialéctica de profundización” en su comprensión.
Por otra parte, la reconstrucción de la experiencia puso en evidencia dos niveles de registro: por un lado, el registro formal, conformado por un corpus de notas periodísticas, informes, notas conteniendo los intercambios y pedidos entre las instituciones, los peticionantes y la Corte IDH. Por otro lado, el registro informal, surgido del diario de campo y de los intercambios en grupos de WhatsApp de los que formé parte.
En tercer lugar, el proceso metodológico me permitió dilucidar distintos niveles de interlocución, con incidencia en distintas dimensiones de la implementación de la consulta: 1) el nivel de interlocución local, que se compone centralmente de los intercambios (en su mayoría informales) entre los equipos técnicos del Estado nacional, provincial y municipal con las comunidades y organizaciones campesinas y criollas. El análisis crítico indica la centralidad de este nivel de interlocución para garantizar consenso (diálogo que involucra más voces que dialogan con la UEN) y el diseño de propuestas situadas; 2) el nivel de interlocución interjurisdiccional (nación, provincia, municipio y actores locales), que se establece entre funcionarios, equipos técnicos y representantes y garantiza la sostenibilidad y continuidad en los acuerdos. Requiere del consenso y de las propuestas situadas construidas en territorio (nivel local); 3) el nivel de interlocución interministerial, que es aquel que se establece entre funcionarios y equipos del Estado nacional y garantiza el aporte económico y la experticia administrativa y técnica para la viabilidad de las propuestas; 4) finalmente, identifico la interlocución político-institucional entre funcionarios y políticos de alto rango para garantizar la disponibilidad de fondos y de áreas del Estado para ejecutar obras, proyectos, etc. en el territorio. En suma, también garantiza la viabilidad político-económica de las iniciativas, así como su continuidad institucional.
En cuarto lugar, la reconstrucción de la experiencia permite identificar distintos momentos de la consulta: 1) la instancia de diálogo entre actores para producir un diagnóstico, 2) la producción de un preacuerdo, 3) la materialización de la consulta mediante talleres y 4) la suscripción del acuerdo homologado por la Corte IDH y el seguimiento de los acuerdos alcanzados.
Finalmente, el ordenamiento, clasificación e interpretación de la experiencia de consulta me permitió dimensionar la envergadura del objeto que me propuse someter a análisis. De manera directa o indirecta, la experiencia involucra a un centenar de actores con diversa pertenencia institucional o local, pero también obras e iniciativas de distinta naturaleza que suponen una inversión y trabajo en la zona alcanzada por el fallo nunca vistos antes.⁸ Por esta razón, el análisis que sigue se centra en tres dimensiones, a saber:
1. La metodología de trabajo: quiénes participaron de la experiencia de diseño e implementación de la CLPI en los distintos momentos de trabajo, qué recursos aportaron, la adecuación de los procedimientos y técnicas adoptadas (tiempo, espacio, contenido) así como los productos logrados. Este aspecto involucra, centralmente, los elementos constitutivos del proceso de consulta (Libre, Previa e Informada).
2. Los roles –protectores o mediadores– y las estrategias –subalternizadoras o superadoras– adoptadas por los distintos actores involucrados: autoridades de la ALH, equipos técnicos del Estado nacional, funcionarios, equipos técnicos del Estado provincial, organizaciones de la sociedad civil.
3. La matriz de consensos, desacuerdos e impugnaciones que evidencian los distintos momentos de la CLPI.

Desde la UEN se promovió la formalización de los acuerdos y avances logrados en el marco de la consulta, mediante la publicación de las novedades, el diseño  de una página web con información actualizada,¹⁰ la redacción de actas en cada uno de los talleres, notas periodísticas, etc. Al tratarse de una causa judicial, la formalización de estos acuerdos y avances es un requerimiento para el cumplimiento de sentencia. A su vez, constituye un punto de partida para que la próxima gestión pueda darles continuidad.

Finalmente, es necesario señalar que en diciembre de 2023, una vez culminado el trabajo de sistematización de esta experiencia, asumió la presidencia de la Argentina Javier Milei, representante del liberalismo extremo, basado en la desregulación del mercado, el brutal ajuste fiscal y la retracción del rol redistributivo del Estado. A partir de esa fecha, con el cambio de gestión, el Plan de Acción elaborado por la UEN para dar respuesta a la sentencia de la Corte IDH está paralizado. Los organismos del Estado nacional responsables de las distintas líneas de acción fueron disueltos, desfinanciados, degradados, etc. En este sentido, la paralización de los acuerdos deja en evidencia la falta de garantías para sostener técnica, administrativa y presupuestariamente las iniciativas que componen el Plan de Acción 2023-2026 y, en consecuencia, la respuesta del Estado a la demanda de la Corte IDH.